Przepisy o OFE. Trybunał ogłosił wyrok

Podczas wtorkowej rozprawy przed TK sędziowie w pełnym 15-osobowym składzie oceniali zgodność z konstytucją wprowadzonych dwa lata temu zmian. TK badał skargi prezydenta i Rzecznika Praw Obywatelskich. Zgodnie z orzeczeniem Trybunału:

• Przekazanie części zgromadzonych składek z OFE do ZUS - konstytucyjne
• Zakaz lokowania środków przez OFE w państwowe obligacje - konstytucyjny
• Zakaz reklamy OFE - niekonstytucyjny
• Ponowny wybór OFE-ZUS - konstytucyjny

Składki emerytalne przekazane do Otwartych Funduszy Emerytalnych to środki publiczne oddane funduszom w zarząd -  tłumaczył sędzia Trybunału Konstytucyjnego prof. Marek Zubik, uzasadniając wyrok w sprawie zmian w systemie emerytalnym.

TK uznał w środę za konstytucyjne przekazanie części środków zgromadzonych w OFE do ZUS. Sędzia tłumaczył, że określenie charakteru prawnego składki emerytalnej i znaczenie zarządzania nią przez OFE było kluczową kwestią w rozpatrywanej sprawie.

"Składka emerytalna, stanowiąc uprzednio część prawa majątkowego pracownika do wynagrodzenia brutto (...) podobnie jak podatek dochodowy (jest) ciężarem publicznym (), a jednocześnie daniną publiczną" - tłumaczył sędzia.

Wyjaśnił, że płacenie składki jest obowiązkiem ubezpieczonych. "Środki pochodzące ze składki emerytalnej nie mogą być zatem rozumiane w sensie konstytucyjnym jako własność prywatna ubezpieczonych" - mówił.

Dodał, że stanowią one publiczne środki na pokrycie publicznych zobowiązań państwa, przekazanie tych pieniędzy do OFE to czynność techniczno-administracyjna. OFE i PTE, mimo że prywatne, wykonują bowiem zadania publiczne w zakresie wyznaczonym przez prawo.

Według TK traktowanie aktywów OFE jako prywatnych środków ubezpieczonych miałoby daleko idące konsekwencje konstytucyjne. Ustawodawca doprowadziłby w ten sposób do naruszenia istoty własności, czyli przymusowego oszczędzania i przekazania części wynagrodzenia podmiotowi prywatnemu. Zdaniem Trybunału to mogłoby być niekonstytucyjne wyzucie obywatela z własności na rzecz podmiotu prywatnego.

Troje sędziów: Teresa Liszcz, Mirosław Granat i Wojciech Hermeliński zgłosili zdania odrębne do środowego wyroku TK, który uznał, że przepisy dotyczące ograniczania roli OFE w systemie emerytalnym są zgodne z konstytucją.

Sędzia Teresa Liszcz podkreślała w uzasadnieniu swego zdania odrębnego, że krytycznie ocenia wprowadzony system drugiego filara kapitałowego, stworzony po to, aby pieniędzmi ubezpieczonych zasilić gospodarkę. Według niej interes ubezpieczonych zszedł na drugi plan.

Sędzia powiedziała, że pracując nad zaskarżonymi przepisami, też nie kierowano się interesem przyszłych emerytów, ale ekonomicznym - w tym wypadku równowagą budżetową. "Równowaga budżetowa wyrosła na metaargument, który będzie używany przy kolejnych zmianach ustaw" - mówiła.

Zdaniem Liszcz, mimo iż utworzenie tego systemu było błędem, z którego należało się wycofać, to sposób tego wycofania powinien być zgodny z zasadami konstytucji. Zaznaczyła, że reforma powinna odbywać się z poszanowaniem interesów tych, którzy zdecydowali się pozostać w OFE oraz interesów samych funduszy, które są legalnie działającymi podmiotami.

W jej ocenie, OFE po zmianach stały się funduszami podwyższonego ryzyka i zostały wyjęte spod gwarancji Skarbu Państwa, co radykalnie zmieniło sytuację ubezpieczonych.

Liszcz miała też uwagi co do generalnej linii orzecznictwa TK. Przypomniała, że do tej pory stosunek wynikający z ubezpieczenia społecznego ze względu na swą długotrwałość był przez TK uznawany za opierający się na zasadzie zaufania do państwa i stanowionego do niego prawa. Przypomniała, że zasada ta pozwala na zmiany prawa, ale bez ich nadużywania i jedynie z ważnych powodów.

Oceniła, że przesłanki przy zmianach OFE nie były stanem nadzwyczajnym, który by je uzasadniał. "Nie było nadzwyczajnych okoliczności w tej sprawie" - podnosiła. Krytykowała także tempo prac nad zmianami w Sejmie, choć tego wątku nie obejmowała żadna ze skarg.

Do tego nawiązał też w zdaniu odrębnym sędzia Mirosław Granat, który krytykował tryb uchwalenia ustawy. Zastanawiał się, czy nakaz wszechstronnej oceny przepisów, spoczywający na TK, nie powinien obejmować również tej części - procesu legislacyjnego.

Przypomniał, że w trakcie prac, żeby nie procedować nad kilkuset poprawkami opozycji zgłoszonymi w drugim czytaniu, zgłoszono poprawkę, która była po prostu treścią poprawianego projektu. W jego ocenie takie postępowania radykalnie naruszyło zasady konstytucyjne stanowienia prawa. "Treścią poprawki nie jest i nie może być całość projektu" - podkreślił. Przypomniał, że obstrukcyjne działanie opozycji jest jednym z elementów demokracji, w której poglądy mniejszości i większości się ścierają.

Granat ocenił, że kwestionowane przepisy naruszają interesy dzisiejszych pracowników - przyszłych emerytów, dla których istnienie OFE zmniejsza ryzyko nieotrzymania emerytury w ogóle lub otrzymania świadczenia poniżej minimum zabezpieczenia. "Istnienie niezależnego od budżetu państwa źródła realnych wypłat emerytur, odciążających w pewnym stopniu budżet państwa, (...) stanowi wartość z punktu widzenia efektywności systemu zabezpieczenia społecznego przyszłych emerytów" - tłumaczył.

Sędzia Wojciech Hermeliński podkreślił, że jego wątpliwości co do wyroku dotyczą przekazania aktywów z OFE do ZUS. "Osoby ubezpieczone do dnia wejścia w życie zaskarżonych przepisów były utrzymywane przez ustawodawcę w uzasadnionym przekonaniu, że ich składki kierowane do OFE będą miały pokrycie kapitałowe, a nie tylko będą stanowiły wirtualny ślad na subkontach ZUS-u" - mówił.

Prezydent Bronisław Komorowski zakwestionował m.in. zakaz inwestowania Funduszy w obligacje, nakaz inwestowania w akcje i zakaz reklamy OFE. Jego zdaniem wskazane przez niego regulacje mogą być niezgodne z zasadą zaufania do prawa. Zastosowane w nowelizacji rozwiązania m.in. wydają się zbyt dotkliwe i nadmiernie ingerujące w prawa ubezpieczonych.

RPO Irena Lipowicz zarzuciła przepisom m.in. naruszenie zasad zaufania obywateli do państwa oraz zakazu niedziałania prawa wstecz. W skardze wskazano m.in., że przeniesienie do ZUS i umorzenie 51,5 proc. aktywów OFE narusza zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (zasadę lojalności).

We wtorek przedstawiciele prezydenta i RPO przedstawili swoje uwagi do ustawy. Strony postępowania - Sejm, prokurator generalny i rząd - przedstawiły swoje stanowiska. Sędziowie zadali stronom pytania - z tego prawa skorzystało siedmioro sędziów.

Radca prawny Aleksander Proksa w imieniu prezydenta podkreślił, że Bronisław Komorowski podpisał ustawę, ale w trybie kontroli następczej zakwestionował kilka jej zasad. Te przepisy dotyczą zakazu inwestowania Funduszy w papiery wartościowe emitowane lub gwarantowane przez Skarb Państwa, likwidacji zasady minimalnej stopy zwrotu z OFE i gwarancji wypłat ze Skarbu Państwa, jeśli taka stopa nie zostanie osiągnięta.

Prezydent nie podważał we wniosku samej zasady umorzenia i przekazania do ZUS 51,5 proc. aktywów zgromadzonych w OFE, ani tzw. suwaka bezpieczeństwa. Zrobił to RPO. Zastępca Rzecznika Praw Obywatelskich Stanisław Trociuk mówił w Trybunale, że w tej sprawie naruszone zostały konstytucyjnie gwarantowane zasady zaufania obywateli do państwa oraz niedziałania prawa wstecz.

W swoim generalnym stanowisku wobec skarg przedstawiciele Sejmu i rządu opowiedzieli się za uznaniem przepisów za konstytucyjne, przekonywali, że zmiany w OFE miały na celu m.in. zapewnienie stabilności finansów publicznych oraz ochronę emerytur. Zdaniem Prokuratora Generalnego Trybunał powinien uznać skargi jedynie w części dotyczącej zakazu reklamy, w pozostałej części nie miał uwag do ustawy.

Strony postępowania zgodziły się, że opłacana składka emerytalna jest daniną publiczno-prawną. Podzieliły się jednak co do oceny tego, czy środki te, po przekazaniu części składki do OFE, zmieniają swój status na prywatny. "Te pojęcia zaczynają się przeplatać" - mówił we wtorek Trociuk. W imieniu Sejmu Robert Maciaszek (PO) podtrzymywał, że środki nie zmieniają charakteru na prywatne. Podobnie wypowiadał się przedstawiciel prokuratora generalnego. "Mamy cały czas do czynienia ze środkami publicznymi, przekazanie ich części do OFE nie zmienia ich charakteru" - mówił prok. Andrzej Stankowski.

Podczas rozprawy sędziowie poruszyli też m.in. kwestie różnic między zobowiązaniem państwa wobec OFE, a wobec przyszłych emerytów. Była także mowa o konstytucyjnej dopuszczalności stworzenia systemu, który był wynagradzany z pieniędzy publicznych, mimo generowania ujemnych stóp zwrotu.

Kwestionując treść skarg, poseł Maciaszek (PO) podkreślił, że stabilność finansów publicznych jest nieodzownym warunkiem dla bezpieczeństwa emerytur, wypłacanych zarówno z systemu kapitałowego, jak i z ZUS. "Oceniany całościowo system jest stabilny i bezpieczny, a jego nowelizacja ma charakter neutralny dla ubezpieczonych. Mogą oni wycofać swoje środki z OFE, jeśli uznają, że strategia inwestycyjna OFE jest zbyt ryzykowna" - bronił zmian.

Zastępca prokuratora generalnego Robert Hernand przypomniał, że Sejm miał prawo w ramach dopuszczalnej swobody ustawodawczej tak zmienić przepisy. "Prokurator generalny nie dopatruje się nieprawidłowości, poza zakazem reklamy" - mówił. W jego ocenie zapisy jej dotyczące są niezgodne z zasadą określoności prawa, a zatem niekonstytucyjne.

Zmiany nie naruszyły praw ubezpieczonych - przekonywał, broniąc we wtorek w imieniu rządu zapisów wiceprezes Rządowego Centrum Legislacji Robert Brochocki. W jego ocenie można było też zakładać, że system nie pozostanie niezmienny, z samej jego natury. Jest on przewidziany na wiele lat i jasne jest, że w tym czasie może dochodzić do zmian w zasadach ubezpieczeń - przekonywał.

Zdaniem rządu okoliczności uzasadniały przeprowadzone zmiany, które chroniły inną konstytucyjną zasadę - stabilności finansów publicznych - mówił Brochocki. Były też uzasadnione sytuacją demograficzną kraju - podkreślał. Przekonywał, że wbrew wnioskodawcom skarg z zakazu inwestowania w obligacje skarbowe nie wynika zwiększone ryzyko inwestycyjne OFE.

Sędzia Liszcz pytała też m.in. o sens wprowadzania zakazu inwestycji w obligacje państwowe przez OFE oraz nakazu inwestowania w akcje. Wiceminister finansów Izabela Leszczyna wyjaśniła, że chodziło o to, by OFE inwestowały w realną gospodarkę, a nie papiery skarbowe. Poinformowała, że zakaz obejmuje także obligacje innych krajów, dzięki czemu rozwiązania te są proporcjonalne, a nasi przyszli emeryci nie finansują długu innych krajów.

Prowadzona przez prezesa TK prof. Andrzeja Rzeplińskiego sprawa jest ostatnią, którą Trybunał rozpatruje w obecnym składzie. W piątek 6 listopada wygasają bowiem kadencje trojga sędziów TK: Marii Gintowt-Jankowicz, Wojciecha Hermelińskiego i Marka Kotlinowskiego.